《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》

发改地区﹝2017﹞922号

各省、自治区、直辖市发展改革委（区域合作主管部门）、国土资源厅（局）、环境保护厅（局）、商务厅（局）、工商局（市场监管部门）、质监局、统计局，新疆生产建设兵团发展改革委、国土资源局、环保局、商务局、质监分局、统计局，海关总署广东分署、天津、上海特派办、各直属海关，各出入境检验检疫局，国家统计局各调查总队：

近年来，有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效，同时也面临一些问题和制约。为贯彻落实国家“十三五”规划《纲要》等有关文件要求，支持“飞地经济”发展，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，深入实施区域发展总体战略，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。

（二）基本原则。政府引导、市场运作。政府加强统筹协调，完善组织管理架构，健全议事协调机制，加强跨区域政策衔接，提高公共服务质量。发挥“飞地经济”在对口支援、帮扶、协作中的积极作用。遵循市场规律，引导企业积极参与，发挥行业协会作用，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平。

优势互补、合作共赢。充分发挥各地区比较优势，促进土地、技术、管理等资源优势互补和优化配置，共同参与园区建设和运营管理，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方良性互动、互利共赢。

平等协商、权责一致。强化合作发展理念，从合作大局和长远发展出发，着力扩大发展成果，充分调动合作各方积极性，共同协商规划建设、运营管理、成本分担、利益分配等事项，实现权利与责任对等。

改革创新、先行探索。充分尊重基层首创精神，创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。

二、完善“飞地经济”合作机制

（三）支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。

（四）支持合作方创新合作模式，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作；如各方共同组建市场化运营主体的，应符合《公司法》等相关法律规定。支持各方合理分担园区建设运营成本，征地拆迁、基础设施建设、招商引资、社会管理、环境保护等事项产生的投入和费用，由合作方根据协议商定分摊比例。

（五）支持合作方建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。支持合作方共同建立园区管理委员会，选派干部到园区任职、挂职，不断创新管理体制，完善组织架构。

（六）请园区所在地政府提供相关公共服务和保障。合作各方要做好政策衔接和统筹协调，促进跨区域转移项目落地和正常运营。

（七）鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。提高园区专业化运行水平，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。

三、强化资源高效集约节约利用

（八）园区建设用地原则上使用所在地土地指标，原则上应依托现有各类开发区（园区）开展“飞地经济”合作，如涉及征地拆迁、土地整理等事务，相关工作由所在地政府负责。加强耕地资源保护，防止在园区建设过程中违规侵占永久基本农田。充分利用未利用地资源，加强未利用地的生态保护和开发利用。加强土地集约节约利用，制定相关行业建设用地控制标准，提高土地投资强度，设置合理的建筑密度和容积率，鼓励和推广多层厂房建设。

（九）强化绿色发展理念，鼓励建设绿色园区，推进节能、节水、减排和资源综合利用，严格执行能耗、水耗、环保等政策，禁止不符合国家和地方产业政策的项目入驻园区，避免低水平重复建设。

（十）围绕改善环境质量目标，依法开展规划环评并优化规划编制和实施。园区环境质量实行属地化管理，由所在地政府负责，园区环境污染防治监管、污染减排和达标排放监管、排污许可证核发监管、环境执法等各项环境管理事项由所在地环保部门负责。

四、规范指标统计口径和方法

（十一）在统计经济社会发展情况时，园区各项指标由所在地政府统计部门按现行统计制度和口径进行统计、核算和发布。

（十二）在政府内部考核时，对于地区生产总值、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素，进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。园区污染物排放等指标应按照属地管理原则由所在地政府有关部门按现行制度和口径进行统计考核。

五、加快统一市场建设

（十三）支持合作方优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记协调衔接。

（十四）支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。

六、支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作

（十五）在对口支援（对口帮扶、对口协作）中，支持援受双方发展“飞地经济”，积极发挥市场机制，探索互惠互利的合作模式。鼓励援助方输出成熟的园区管理经验，选派干部到园区任职、挂职。

（十六）在东西部扶贫协作中，支持结对双方共建飞地园区，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳贫困地区劳动力就业。

（十七）支持通过“飞地经济”模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制，在生态受益区共建合作园区，健全保护区与受益区的利益分配机制。

（十八）在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。

七、保障措施

（十九）国家发展改革委会同有关部门加强对“飞地经济”发展的指导，帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题。

（二十）各省（区、市）和新疆生产建设兵团发展改革委（区域合作主管部门）会同有关部门加大对“飞地经济”发展的支持力度，遇到的新情况和新问题要及时报告。

（二十一）相关省（区、市）内部开展的“飞地经济”合作，可参照执行。

国家发展改革委

国土 资 源 部

环境 保 护 部

商务部

海关总署

工商总局

质检总局

统计局

那！那！什么是飞地经济呢？别急！往下翻您就知道啦！

飞地经济模式

一、简介

飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。它的良好运行可为中西部发展和东部的产业转移提供了一个新的平台，从而有力推动区域经济协调发展。"飞地经济" 是在推进工业化和招商引资过程中，甲乙双方通过打破行政管辖关系，把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制，扩大两地合作广度，加深两地合作深度，从而实现互利共赢。

二、分类

按照不同的分类标准，“飞地经济”模式有着不同的分类：

（一）按飞地建设的投入方式可分为：

(1)飞出地投资型，即由飞出地负责全部基础建设投入。

(2)飞入地投资型，即由飞入地负责全部基础建设投入。

(3)两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。

（二）按飞地工业基地的管理方式可分为：

(1)飞入地管理型，对工业基地进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验。

(2)飞出地管理型，由飞出地派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来理解当地经济文化环境。

(3)两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。

（三）按飞地形成的原因可分为：

(1)集约用地型。该类型是“飞地经济”模式的最早表现形式，以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路，克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。

(2)优势互补型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济”的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。

(3)产业梯度转移型。该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时飞地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。

三、条件

一是地理相近。地理相近，一方面有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业、二地政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使飞出地与飞入地保持天然的联系。

二是优势互补。要实现双赢，必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势，或者是市场上的优势，只有对双方都能产生吸引力，才能实现飞地经济模式的重要特性———“双赢”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力，根据人们的调查统计，这种成本的落差要达到1/3以上通常才会产生吸引效应。

四是发展时机相随。两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施，为现今的中部崛起提供了契机。长三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显，但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明，东部的产业梯度转移已经开始，并且这种转移是有规律可循的，是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。

四、优势

特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。“飞地经济”是保持现有的行政区划、又突破区域分割、实现区域间合作的一种新形式，也是工业园区发展的一种新模式。“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。

一是解决投资瓶颈。基地建设投资大，不确定性高，以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，也不利于市场化运作。由于飞地经济的税收共享，在基地前期建设中也必然引入政府的投资；也更有利于吸引民间资本加入基地建设投资的队伍中来，有利于多元化投资主体的形成。

二是解决招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托，基地经济才能蓬勃发展。完全由基地当地政府引资，一方面信息资源、人力资源有限，另一方面也不利于吸引发达地区的企业。“飞地经济”模式的引入，通过利益机制的完善，激发了飞出地政府的积极性，充分借助飞出地政府对转出企业的引导，来解决招商项目不足的问题。

三是解决管理瓶颈。“飞地经济”工业基地在管委会的机构设置、人员引进中，加深地区的合作，引入先进的基地管理经验，革新服务理念，完善基地服务。这在很大程度上也坚定了转出企业迁移的信心，解决了基地管理的瓶颈。

五、障碍

一是制度性障碍。“飞地经济” 合作模式由于牵涉到省市的政府，因此许多政策性问题需要国家政策的支持。特别是国家在大面积土地的运用上的相关政策法规对本项目的开展起到了一定的约束作用。

二是观念性障碍。中西部由于受地理区位、自然环境等条件限制，长期处于较封闭的经济状态，人们的商品意识、开放意识、价值观念都比较淡薄，制约了社会经济的发展。

三是管理性障碍。教育水平、经济状况、社会文化背景等因素制约着中西部地区的管理水平。

为进一步转变发展思路，调整工业布局，实现集约用地，促进良性竞争，保障经济社会可持续发展，泗洪县打破行政区划界限，将地理相邻、产业相近、基础设施可配套的乡镇工业集中区进行资源整合，提高资源配置效率，形成以工业集中区所在乡镇为中心、周边乡镇共建共享的发展格局。根据各乡镇工业集中区企业发展现状、区位优势和现有用地规模，重点建设以机械制造业为主的青阳镇、以包装材料业为主的双沟镇、以纺织服装业为主的瑶沟乡、以轻工建材业为主的梅花镇、以食品加工业为主的上塘镇和界集镇等6个乡镇工业集中区，形成与县经济开发区在产业上相互补充、发展上相得益彰的“一体六翼”发展模式。其他乡镇规划的原工业集中区作为全民创业园区，在原有的基础上进一步充实完善，不断提高企业的容积率和产出率。为保证工业集中区规划的高起点、高标准，由县政府统一对重点发展的乡镇工业集中区进行规划，县经济开发区管委会负责对乡镇工业集中区进行规划指导、业务管理、项目安排等。乡镇工业集中区基础设施按照“县乡共建，财力共享”的原则进行建设，由县乡根据实际投入按4：6比例进行配套。用地指标优先向乡镇工业集中区倾斜，保障重点项目用地需要。允许乡镇在集中区“四至”范围内安排不超过工业建设用地面积10%的土地作为综合用地，实行招拍挂出让，土地收益金全额安排给所在乡镇，用于工业集中区基础设施建设。

为鼓励发展“飞地经济”，提高集约节约用地水平，对各乡镇和县直各部门招商项目落户到乡镇工业集中区的，招商成果列入引资单位的引资任务。工业集中区内各类项目的帮办由引资单位负责，所在乡镇予以配合。在乡镇工业集中区新办的工业项目（非国家限制类、淘汰类项目），登记、审批、注册等有关手续，在县内可以办理的，由县投资服务中心负责办结；需要到县级以上部门办理的，由引资单位具体负责、县主管部门协助办结；相关费用收费标准和方式参照县经济开发区执行。乡镇招商项目落户到乡镇工业集中区的，项目投产达效后前5年所缴纳税收，70％划归引资乡镇，30％划归项目所在乡镇；5年以后按照5:5分成。

六、实行的建议

要实现飞地经济模式，首先要科学规划，要考虑到飞入地的资源优势、飞出地的需求，以及制定详实可行的方案。

其次政府间要有效合作，政府是一个推动者，而不是实施者。以产业集群而不是不加选择地迁出和接收项目，并实行合理的利益分配。再次是要发挥企业管理主体的作用，如果可能的话，以企业集团为主开发和管理该模式。

然后要完善前提条件，夯实基础，飞入地应避免基础设施建设四面开花，而应集中有限资源投在局部地域内，形成局部良好的投资环境；要有双赢合作、服务为主的观念；完善管理，一般来讲，飞入地的管理体制可能滞后于飞出地，因此，完善管理制度是重要的途径。

最后，需要国家政府的扶持，东部与中部的合作，需要在宏观层面上得到中央政府的政策支持。

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